Fiasco de la taxe sur les dividendes : responsables, mais pas coupables

Qui est responsable du fiasco de la taxe de 3 % sur les dividendes ? Son invalidation par le Conseil constitutionnel le 6 octobre dernier devrait coûter 10 milliards d’euros à l’État – près d’un demi-point de PIB ! –, ce qui a obligé l’actuel gouvernement à créer, en urgence, une taxe exceptionnelle sur les grandes entreprises (y compris celles qui ne versent pas de dividendes !) dès 2017 pour tenter de respecter les engagements budgétaires européens de la France.

La réponse de la mission d’enquête de l’Inspection générale des finances (IGF) mise en place par le ministre de l’Économie et des Finances, Bruno Le Maire, qui avait dénoncé « un scandale d’État », laissera sur leur faim ceux qui cherchaient un bouc émissaire. « Les responsabilités sont plurielles, dans les sphères administratives, gouvernementales, parlementaires et chez les représentants d’intérêts », écrivent ses auteurs, dirigés par Marie-Christine Lepetit, chef de service de l’Inspection générale.

Pour l’IGF, les causes sont même « pour partie dans un concours de circonstances extraordinaire, pour partie dans la chronique ordinaire des défauts français d’élaboration de la norme, pour partie dans des défauts systémiques d’ordre politique ou institutionnel ».

Trou budgétaire

Pour le comprendre, il faut remonter à la création de cette taxe, lorsque François Hollande arrive au pouvoir en 2012. Le chef de l’État entend alors respecter sa promesse de campagne de distinguer les profits des entreprises distribués aux actionnaires de ceux qui sont réinvestis. Et cherche à combler le trou budgétaire creusé par l’annulation par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), le 10 mai 2012, d’une retenue à la source sur les dividendes versés par des sociétés aux organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) non résidant en France, créée sous Nicolas Sarkozy, alors que Bruno Le Maire était au gouvernement et qu’Annick Lepetit, comme elle le souligne elle-même dans le rapport de l’IGF, était directrice de la législation fiscale (de 2004 à début mars 2012).

Une contribution additionnelle de 3 % des revenus distribués aux actionnaires sous la forme de dividendes est alors créée dans le projet de loi de finances rectificatif. Pierre Moscovici, l’actuel commissaire européen aux Affaires économiques et monétaires, est alors ministre de l’Économie et des Finances et Jérôme Cahuzac est ministre délégué au Budget. Aucune alerte n’est envoyée. Le Conseil d’État, la plus haute juridiction administrative, valide le prélèvement.

« À l’été 2012, il n’était pas possible d’anticiper la nature des risques juridiques apparus ultérieurement », considère l’IGF. Car la décision du Conseil constitutionnel s’explique en fait en partie par un revirement ultérieur de la jurisprudence de la Cour de justice européenne. Pour l’entourage de Bruno Le Maire, Emmanuel Macron, qui suit alors les questions de fiscalité en tant que secrétaire général adjoint de l’Élysée, est donc hors de cause. Un juriste a bien tiré la sonnette d’alarme dans une revue spécialisée, dès octobre 2012. Mais son avis « isolé » ne suffit pas à déclencher une alerte dans l’administration.

Une alerte signée Moscovici

Dès 2013, un premier avertissement est lancé. Dans une lettre adressée à la France en septembre, la Commission européenne « appelle l’attention des autorités françaises sur la conformité au droit de l’Union européenne ». Mais celles-ci ne font pas la même analyse et se défendent.

Ce n’est qu’ultérieurement, à partir de 2015, alors que Christian Eckert est devenu secrétaire d’État au Budget, que les alertes se multiplient. En février, la France est mise en demeure par la Commission européenne. La lettre d’infraction est signée Pierre Moscovici. Les cabinets d’avocats sont alors prévenus et donc incités à déposer des contentieux.

Le gouvernement, via Christian Eckert (Emmanuel Macron est alors ministre de l’Économie, mais c’est Michel Sapin qui est ministre des Finances), maintient pourtant la taxe en l’état « du fait des incertitudes juridiques pesant sur l’interprétation de la directive, perçues comme grandes, et bloquantes pour construire une position de repli solide ». D’autant que « ce n’est qu’à la toute fin d’année qu’est déposé l’essentiel des contentieux », souligne l’IGF.

Une décision du Conseil constitutionnel aggrave encore le risque début 2016. Dans le dossier de la société Metro Holding, les sages dénoncent une « discrimination à rebours » vis-vis des nationaux. Mais, « dès lors que personne n’imagine à l’époque une possible censure complète de la taxe, il est rationnel de continuer à appliquer la stratégie de 2015 : en l’absence de clarté sur le résultat et surtout le détail de possibles décisions de justice, il y a lieu d’attendre », considère l’IGF rétrospectivement.

L’actuel gouvernement est plus sévère envers Christian Eckert et Michel Sapin : « Il y a eu des faiblesses administratives et organisationnelles, mais un choix politique a été fait à partir de 2015. Il est clairement décidé de maintenir la taxe jusqu’en 2017, ce qui a conduit à l’ampleur des remboursements qui doivent aujourd’hui être faits », souffle-t-on à Bercy.

Mauvaises nouvelles jurisprudentielles

La sentence tombe le 17 mai 2017, juste après l’élection d’Emmanuel Macron. La Cour de justice de l’Union européenne condamne la France. Selon la CJUE, la contribution additionnelle sur la distribution de dividendes issus de filiales européennes non françaises est contraire à une directive européenne de 2011 sur les sociétés mères et leurs filiales dont l’objectif est d’éviter la double imposition des dividendes dans deux pays différents (au niveau de la filiale qui distribue, puis de la société mère).

Pour l’IGF, une telle décision était difficile, voire impossible, à anticiper, car il s’agit d’une évolution de la jurisprudence européenne ou, « à tout le moins, (d’)une clarification jurisprudentielle de la part de la CJUE ».

Emmanuel Macron, Bruno Le Maire et le ministre du Budget, Gérald Darmanin, auraient-ils dû prendre des mesures d’urgence dès le budget 2018 ? Là encore, l’IGF se montre conciliante. « Le calcul des sommes susceptibles d’être remboursées au titre des contentieux montre (…) que les services de Bercy pensent que la taxe, si elle devait être censurée par le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel (plusieurs procédures en cours), le serait partiellement selon des règles complexes obligeant, pour des raisons de gestion, à lisser les dégrèvements dans le temps », peut-on lire dans le rapport.

D’autant que le coup de grâce du Conseil constitutionnel est lui aussi inattendu. « L’annulation complète de la taxe (…) en octobre constitue une deuxième mauvaise nouvelle jurisprudentielle, qui est allée au-delà de ce que l’administration et la doctrine anticipaient de l’application de la discrimination à rebours initiée dans le contentieux Metro Holding de février 2016. Les enjeux financiers n’ont pas interféré dans cette décision », constate l’IGF.

« Le concours de circonstances extraordinaire tient à la survenance concomitante sur le sujet de deux nouveautés jurisprudentielles : la lecture de l’article 4 de la directive mère-fille par la CJUE à partir de son objectif plutôt que de sa lettre, le constat d’une discrimination à rebours anticonstitutionnelle. Les effets ont été amplifiés par le choix du Conseil constitutionnel d’en tirer directement et immédiatement toutes les conséquences en annulant la taxe dans sa totalité depuis l’origine », résument les auteurs.

Une « impasse budgétaire massive »

Mais alors, comment éviter que cette faillite collective ne se reproduise ? « La construction trop rapide, dans l’entre-soi, instable de cette norme a conduit à un gâchis pour les entreprises et à une impasse budgétaire massive », constate l’IGF. Elle propose donc de « se donner davantage de temps pour préparer la loi, pour évaluer ses effets espérés pour consulter largement de manière transparente et dans un esprit d’écoute à la fois au niveau des textes initiaux et à celui des amendements ».

Plus grave encore, l’IGF regrette que « la combinaison des règles européennes et des règles constitutionnelles (paraisse) rétrécir la souveraineté fiscale » au point de demander à vérifier s’il est encore « possible de taxer différemment les revenus distribués des revenus réinvestis ». L’IGF dénonce également « le caractère extensif de la liberté de circulation des capitaux » qui « pourrait être questionné avec nos partenaires européens, spécialement dans le contexte de lutte contre les paradis fiscaux car il entraîne de fortes limitations au pouvoir d’imposer les flux financiers ».

À plus court terme, l’IGF propose de questionner la Commission européenne avant tout projet de texte dont la compatibilité avec les textes européens n’est pas assurée. Elle propose au gouvernement de faire pareil avec le Conseil constitutionnel plutôt que d’attendre une éventuelle saisine parlementaire.

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