Taxe d’habitation, baisse des dépenses des collectivités : le vrai du faux

Les communes vont-elles perdre de l’argent avec la suppression de la taxe d’habitation ? Les 20 % de contribuables qui la paieront toujours seront-ils les dindons de la farce ? Les dotations de l’État vont-elles baisser ? Quelles sont les collectivités qui seront obligées de réduire leurs dépenses ? Autant de questions qui se posent après le discours d’Emmanuel Macron en conclusion du Congrès des maires de France jeudi. Revue de détail.

Le chef de l’État l’a confirmé : « 80 % des ménages » seront concernés par l’exonération de la taxe d’habitation d’ici à 2020. La suppression aura lieu par tiers, sur trois ans, d’ici à 2020. L’impôt sera diminué de 30 % l’année prochaine, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020 pour un coût budgétaire annuel de 3 milliards d’euros, 6,6 en 2019 puis 10 milliards en 2020, en régime de croisière.

Êtes-vous concerné ?

Cette baisse concernera les foyers dont les ressources n’excèdent pas 27 000 euros de revenu fiscal de référence (RFR) pour une part et 43 000 euros pour un couple. Il faut ajouter 6 000 euros par demi-part supplémentaire. Un mécanisme de lissage est prévu pour les contribuables qui dépassent tout juste ces plafonds.

En réalité, le chiffre de 80 % est trompeur, car les Français sont déjà nombreux à ne pas payer cet impôt. Selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), 15,5 % des ménages sont exonérés et l’État finance le manque à gagner pour les communes. Parmi ceux-ci figurent, sous conditions de revenus, des bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité, ceux de l’allocation adulte handicapé, les veuves et les personnes atteintes d’une infirmité ou d’une invalidité.

Emmanuel Macron justifie sa promesse de campagne par le côté inégalitaire de la taxe d’habitation. Son montant est en effet calculé à partir du loyer théorique annuel que le bien était susceptible de produire (en fonction de son état de rénovation, de son confort, etc.) sur le marché locatif en… 1970 ! Une seule réactualisation a eu lieu depuis, en 1980. C’est ce qui explique que le propriétaire d’un appartement haussmannien vétuste dans les années 70, mais rénové depuis, peut s’acquitter d’une taxe d’habitation inférieure à celle payée par un propriétaire d’HLM construit avec tout le confort moderne il y a 40 ans. Un couple avec deux enfants paie en moyenne 481 euros de taxe d’habitation à Paris, mais 1 440 euros à Argenteuil, a rappelé Emmanuel Macron dans son discours. La taxe d’habitation d’un appartement situé dans la zone urbaine prioritaire de Laon, dans l’Aisne, est aussi de 200 euros supérieure à celle d’un bien de même taille situé en centre-ville, a pour sa part souligné le ministre des Comptes publics, Gérald Darmanin.

Les communes vont-elles y perdre financièrement ?

Non. Le gouvernement s’engage à compenser financièrement le coût pour les collectivités en faisant des économies par ailleurs dans la dépense publique (y compris sur celle des collectivités, voir ci-dessous). Pour s’en assurer, il a choisi la voie d’un dégrèvement, c’est-à-dire une diminution (partielle puis totale) sur le montant de l’impôt dû par le redevable. De cette manière, il devra rembourser à l’euro près aux collectivités ce que le contribuable aurait dû payer. Les nouveaux habitants qui arriveront après la suppression seront donc pris en compte, de même que les changements de locaux. Les maires garderont, comme jusqu’à présent, leur capacité de relever les taux s’ils le désirent et donc à augmenter le produit de la taxe.

Les 20 % qui paieront toujours la taxe ne risquent-ils pas de subir des augmentations de taux pour compenser ?

Non, car les maires ne pourront relever les taux pour eux seuls. S’ils souhaitent augmenter le produit de la taxe d’habitation, ils devront faire grimper les taux pour tous les contribuables qui paient aujourd’hui la taxe d’habitation. Si une mairie augmente de 10 % sa taxe d’habitation en 2018, un contribuable exonéré paiera 10 % du montant de sa taxe d’habitation 2017.

Pourquoi les maires sont-ils si opposés à cette mesure ?

Essentiellement par manque de confiance dans la parole de l’État. Trop souvent par le passé, ils se sont vu promettre une compensation des baisses d’impôts locaux ou des dépenses transférées via une enveloppe qui s’est révélée insuffisante par la suite. Pour calmer leur inquiétude, Emmanuel Macron a réaffirmé sa volonté, exprimée en juillet, de réformer en profondeur la fiscalité locale. Son ministre de l’Action et des Comptes publics a confirmé que cela revenait à supprimer la taxe d’habitation pour 100 % des contribuables à partir de 2021. Cela pose la question de savoir qui va payer pour cette nouvelle baisse d’impôt. En effet, la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des contribuables restants coûterait au moins 8 milliards d’euros supplémentaires au budget de l’État. Selon Gérald Darmanin, un point d’impôt national (CSG, TVA ou impôt sur le revenu) pourrait être dévolu aux communes. Mais on voit mal comment l’État pourrait assumer une telle perte de recettes sans aucune contrepartie.

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Une autre possibilité serait de créer un nouvel impôt local, plus moderne. Par exemple en allant au bout de la révision des valeurs locatives. Mais comment faire passer la création d’un nouvel impôt après avoir supprimé entièrement la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables pendant trois ans ? Sera-t-il uniquement concentré sur les 20 % de contribuables qui paieront encore la taxe d’ici à 2020 ? Le haut fonctionnaire Dominique Bur et Alain Richard, ex-ministre socialiste de la Défense, ont été chargés d’une mission sur les finances locales qui doit notamment faire des propositions sur le sujet. « L’idée, c’est de supprimer un impôt injuste. On réfléchit à le remplacer par un impôt juste, pas pour refaire perdre du pouvoir d’achat aux plus modestes qui profitent de notre réforme », tente-t-on de rassurer à Bercy. Un exercice d’équilibriste. Le débat se tiendra dans le cadre de la conférence nationale des territoires, instituée par Emmanuel Macron, souligne-t-on au ministère des Finances.

Existe-t-il un risque constitutionnel ?

Pour les élus Les Républicains, l’exonération pour 80 % des assujettis pose un problème d’égalité devant l’impôt. Les sénateurs LR ont annoncé leur intention de saisir le Conseil constitutionnel si la mesure est adoptée.

  • Baisse des dépenses des collectivités locales

Le gouvernement veut en finir avec les baisses de la dotation globale de fonctionnement (DGF) imposée depuis 2014 par la majorité précédente. La baisse des dépenses de 13 milliards demandées aux collectivités locales (régions, départements, communes) est en réalité calculée par rapport à la hausse de leurs dépenses de fonctionnement observée d’année en année. En réalité, l’exécutif souhaite limiter cette hausse à 1,2 % par an. Cela n’en reste pas moins un effort très important. Avec une inflation censée remonter à 1,75 % à la fin du quinquennat, cette compression des dépenses va se traduire par une baisse de 0,2 % en moyenne sur cinq ans en euros constants, a calculé l’expert en finances publiques François Ecalle, sur son site internet Fipeco.fr. Une modération des dépenses de fonctionnement « qui n’a été observée dans le passé que très ponctuellement (en 1997, 2010 et 2016)  », relève l’expert.

Toutes les collectivités sont-elles concernées ?

Pour mieux faire passer la pilule, Emmanuel Macron et son Premier ministre, Édouard Philippe, vont épargner l’immense majorité des collectivités. Seules les plus grandes d’entre elles seront concernées, parce qu’elles représentent à elles seules environ les trois quarts des dépenses totales des collectivités. Selon les scénarios encore à l’étude, entre 320 et 600 collectivités devraient être touchées. Le gouvernement prévoit même de personnaliser l’effort en fonction de la situation de chacune. Il y aura des marges de manœuvre autour de 1,2 % d’augmentation, en fonction, par exemple, de la croissance démographique des territoires, de leur composition démographique et sociologique (taux de chômage, etc.) ou encore des efforts déjà accomplis ces dernières années. En cas de non-respect des contrats, l’État agite la menace d’une baisse de dotation pure et simple. Emmanuel Macron a par ailleurs annoncé un assouplissement de la règle de frein à l’endettement des grosses collectivités qu’il entendait mettre en place. Cette règle sera adaptée en fonction de la situation de chacune.

La contractualisation est-elle efficace pour faire baisser les dépenses des collectivités ?

Les critères retenus dans les contrats seront contestables, prévient François Ecalle. « La négociation de ces contrats sera donc très difficile, et il n’est pas du tout certain qu’ils soient signés et que les évolutions inscrites dans les contrats éventuellement signés soient conformes à la programmation des finances publiques », s’inquiète l’expert en finances publiques, qui doute de la capacité du gouvernement à réduire les dépenses des collectivités au rythme annoncé. Certains maires confient déjà leur réticence à signer ce genre de contrat.

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